嚴禁新增水泥熟料產能的由來及成效不足

　　按照國家統計局表述，新增生產能力指通過固定資產投資活動而增加的設計能力，新建項目指從無到有“平地起家”開始建設的項目。按照這種表述，新增水泥熟料產能可以理解為沒有經過產能置換而建成或經過置換（含改擴建）但產生了新增產能的水泥熟料產能，新建產能是指那些從無到有“平地起家”開始建設的項目產能。“十一五”時期，伴隨著我國城鎮化率持續提升和基礎設施的大上快干，水泥需求逐年走高，行業效益快速提升，這使得資本大量無序涌入，過剩矛盾逐步凸顯。2009年9月，國務院印發《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，提出“嚴格控制新增水泥產能，執行等量淘汰落后產能的原則”，對新增產能嚴格控制。2013年10月，《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（41號文）出臺，文件首次提出“嚴禁建設新增產能項目”。2016年上半年，行業效益低位，國務院印發《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》，明確要求嚴禁新增產能。其后《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（2021、2024修訂）陸續出臺，延續嚴禁新增產能政策。2025年9月，《建材行業穩增長工作方案（2025-2026年）》再次強調：嚴禁新增水泥熟料、平板玻璃產能，新建改建項目須制定產能置換方案。

　　表1：控制、嚴禁新增產能的政策演進

　　數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）

　　從成效看，41號文首提“嚴禁建設新增產能項目”后，產能增長勢頭有效遏制，并出現下滑走勢。盡管2013-2016年熟料設計產能仍在增加，但不少是之前批復建設項目投產，2017年之后熟料設計產能逐年下降。從不足看，一方面，由于政策沒有得到很好執行，地方保護、違規審批、批小建大等違規問題頻發；另一方面，企業通過產能置換和技改名義進行擴建，明面上沒有新增產能，甚至有所減少，但實際產能大大增加，超產現象嚴重，嚴重違反了嚴禁新增產能的政策初衷，預計當前真實產能在22億噸上下，局部過剩逐步演變成全面過剩局面。

　　圖1：近25年熟料產能走勢

　　數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）

　　嚴禁新增水泥熟料產能需要進一步精細化：嚴禁跨省、跨市置換

　　當前各省均存在產能過剩問題，允許跨省置換可能會導致部分區域過剩問題進一步加劇。目前和相當長一段時間內，行業產能置換的主要項目為補產能，新建較少。據中國水泥網水泥大數據研究院統計，截至當前，已公示105例補產能項目中，跨省置換27例，占比26%左右；78例非跨省置換項目中，跨市項目28例，占比36%左右。其中黑龍江、安徽以及湖北地區新增熟料產能均在150~200萬噸之間，這勢必導致本省（市）或周邊市場運行困難加劇。筆者建議，全面過剩背景下，嚴禁新增水泥熟料產能需要進一步精細化，建議嚴禁跨省置換，同時禁止省內地級市之間置換。

　　表2：部分省份熟料設計產能增加信息

　　數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）

　　優化存量產能：加大自我淘汰力度

　　2500t/d及以下生產線產能占比20%左右，具有相當比重，這些生產線在能耗、排放以及環保等指標整體上相對落后，目前僅少數省份出臺相關淘汰計劃，多數省份并未出臺相關政策和計劃，其中山東地區走在前列，2500t/d及以下生產線基本清理完畢。筆者建議，尚未出臺相關政策的省份應拿出壯士斷腕的決心，結合本地區實際情況，盡快制定2500t/d及以下生產線產能淘汰和退出計劃。

　　表3：部分省份淘汰2500t/d及以下生產線政策信息

　　數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）

　　除此之外，還可以通過提高單位碳排放強度、能耗水平、原燃料替代率、污染物排放等指標標準，加大淘汰力度。以燃料替代為例，據測算，TSR每提高1個百分點，噸熟料碳排放量下降1.5~2.2公斤，能耗下降0.6~0.9公斤標煤，替代燃料在節能降碳方面發揮較大作用，但目前中國與發達國家在燃料替代率方面存在較大差距。筆者建議，提高淘汰門檻標準，加速低效產能退出，優化存量產能，積極瘦身健體。

　　圖2：中國熱值替代率水平較低

　　數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）“水泥網”